摘 要：
本文对“十四五”生态环境保护所处的阶段和时期做了分析, 提出“十四五”生态环境保护工作的主线应该是“巩固、调整、充实、提高”, 原则是“分类推进、精准施策、协同治理、社会共治”, 并提出了“十四五”生态环境保护工作的重点方向:完善制度建设, 夯实生态环境保护基础;健全管控手段, 提高生态环境治理能力;推动绿色发展, 促进生产方式和生活方式绿色化;强化科技支撑, 建立有效的科研保障体系;实施重点工程, 提高生态环境质量。
关键词：
“十四五”时期是把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国新征程和实施新“两步走”战略的第一个五年规划期。“十四五”时期生态环境保护的重点方向、重要工作方面, 是当前需要认真思考的问题。
对“十四五”生态环境保护所处阶段和时期的判断
我国经过了快速的工业化、城镇化进程, 几十年积累的环境问题在“十二五”时期集中爆发, “十三五”时期成为我国生态环境保护的“攻坚期”, 我国生态环境保护事业经历了改革发展的关键转折, 党和国家对生态文明建设作出了一系列重大决策部署, 确立了习近平生态文明思想, 推动了生态文明建设领域“四梁八柱”式的制度改革, 完成了生态环境领域管理机构改革, 从思想上、制度上、管理上不断完善生态环境治理体系。通过攻坚克难, 使得生态环境质量明显改善, 2020年地级及以上城市空气质量优良天数比率超过80% (2018年为79.3%) 、地表水质量达到或好于Ⅲ类水体比例超过70% (2018年已达到71.0%) 、受污染耕地安全利用率达到90%、受污染地块安全利用率超过90%、森林覆盖率超过23%、湿地保有量超过8亿亩等“十三五”规划目标将如期或超额完成。依据我国经济社会发展阶段和生态环境保护工作的进展, 对“十四五”生态环境保护所处阶段和时期的基本判断为:
一是生态环境质量提升的爬坡期。随着“十四五”中国经济迈入高质量发展阶段, 经济结构、能源结构将持续改善, 生态环境将继续向好发展, 但生态环境保护事业仍然任重道远。当相对容易解决的生态环境问题已经得到普遍改善, 要进一步将生态环境质量从“及格”提升到“良”乃至“优”, 环境治理和生态建设的难度将不断增加, 所需付出的边际成本也会越发高昂, “十四五”将进入生态环境质量提升的爬坡期。
二是环境深入治理与生态修复并重时期。“十三五”时期我国环境治理取得了明显进步, 基本解决了“欠新账”的问题, 但依然滞后于经济社会发展大局, 特别是生态产品供给严重不足的问题十分突出。“十四五”时期应着力解决生态环境存量问题, 在推进环境深入治理的同时, 加强生态修复工作, 做到“两手抓”, 尽快填补生态环境领域积累了几十年的“欠账”, 争取经过5～10年的努力, 使生态环境保护进程基本符合经济社会发展大局, 不再是建设美丽中国和实现社会主义现代化强国目标的短板。
三是生态环境保护与经济社会发展协同推进期。生态环境问题归根到底是发展方式的问题。随着绿色发展理念的深入人心, “十四五”时期要夯实“保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力”的理念, 切实把绿色发展理念融入经济社会发展各方面, 全方位、全地域、全过程开展生态环境保护, 推进形成绿色生产和生活方式。
四是经济社会发展和生态环境保护的阶段性和区域性分异并存期。各地区所处的经济社会发展阶段和自身生态环境本底特征存在较大差异, 加之区域、流域和行业环保重视程度和推进力度分化等问题, 造成我国各地区、各领域所面临的生态环境保护形势存在较大差异, 不同地区、不同领域处于生态环境保护的不同阶段, 所表现出的生态环境面临的主、次要矛盾, 以及矛盾的主、次要方面各不相同。比如, 部分城市仍然未摆脱细颗粒物污染的困扰, 另外部分城市细颗粒物问题已经得到基本解决, 却又面临臭氧污染等问题。再如, 电力、钢铁行业的超低排放改造逐步见效, 但交通、农业和居民生活的污染问题又逐渐凸显。
基于对“十四五”生态环境保护所处阶段和时期的认识和判断, “十四五”生态环境保护工作的主线应该是“巩固、调整、充实、提高”, 工作原则应该是“分类推进、精准施策、协同治理、社会共治”。
“十四五”生态环境保护工作的主线应该是“巩固、调整、充实、提高”
首先是巩固强化生态环境治理攻坚克难取得的成果。在经过了攻坚克难期之后, 不能有喘口气、歇歇脚的念头, 要特别注意巩固和加强已有成果, 防止已经基本解决的生态破坏和环境污染问题“死灰复燃”, 防止出现任何形式的反弹。
二是调整生态环境保护的目标、方向、重点。经过“攻坚期”的大力度治理, 前期突出的生态环境主要矛盾问题已经得到初步甚至基本解决, 下一步应及时调整转移生态环境保护工作的方向和重点, 抓住存量环境问题中过去属于次要矛盾而现在逐渐凸显为主要矛盾的问题开展精准治理。
三是充实完善生态环境的治理体系和制度体系。在已建立的生态环境保护领域“四梁八柱”式的治理体系和制度体系的基础上, 对治理体系和制度安排进行查遗补缺、充实完善, 与时俱进对制度进行预调微调, 推进治理体系现代化进程。
四是坚持以提高生态环境质量、促进高质量发展为核心。梳理并解决固废、生态、土壤、水、大气等领域的存量问题, 并制定周密计划, 有力提升我国生态环境质量, 继续以生态环境保护促进经济社会高质量发展, 提高人民群众的获得感、幸福感。
“十四五”时期生态环境保护应采取“分类推进、精准施策、协同治理、社会共治”的原则
“十二五”“十三五”时期我国针对问题最严重的重点区域和重点领域, 设计了严惩重罚的制度, 狠抓污染攻坚战, 推动了全国各地区、各行业领域的生态环境质量状况分布由劣多优少的“金字塔形”的偏态分布向“纺锤形”的正态分布转变。经过了“十三五”的治理整顿, 更多的城市、乡村、行业部分从生态环境严重破坏和污染的队伍中出列, 进入生态环境较好的队伍。
“十四五”时期生态环境保护应坚持“分类推进”的原则:继续促进后进地区和领域尽快达标, 加强责任落实和监督管理力度, 对环境问题从严从重处罚, 形成有效震慑;同时巩固提升已有成果, 让政策重心逐渐更多地关注进入“中游水平”的大多数区域和领域, 制定更严格的环境目标和标准, 促进其尽快向优质方向继续改善提升;此外, 提高先进地区和领域的激励水平, 扩大试点示范建设, 彰显先进地区和领域的示范效应。
由于我国幅员辽阔, 各地区经济社会发展水平、生态环境治理水平存在显著的空间分异, 各领域各要素存在的问题和治理的程度存在很大差异。“精准施策”原则就是要因应各地区不同的经济社会发展水平、自然地理本底特征, 因应各领域生态环境问题不同的特点, 改变过去全国“一把尺子量到底”“一个措施插到底”的做法, 对南北方、东西部、城镇 (乡) 村等不同区域、不同行政单元, 由中央政府提出质量提升的原则性要求, 利用强化的监测网络和大数据平台, 加强结果考核, 弱化过程检查, 鼓励地方政府因地制宜制定和采取有针对性的措施。
“十二五”“十三五”期间, 生态环境治理工作更多的是对不可持续的经济发展方式和模式的“迎头痛击”, 对于优化经济发展方式给予了有力支持。“十四五”期间, 生态环境部门仍将保持对生态破坏和环境污染的高压态势, 同时将更加注重开展“协同治理”:一方面, 生态环境保护治理应与经济社会治理协同推进, 通过绿化经济社会发展方式, 促进经济高质量发展, 生态环境保护工作也应通过“放管服”支撑经济高质量发展, 将生态环保工作与和谐社会建设更加密切地结合起来。另一方面, 应推动生态环境问题的协同治理, 强调生态环境治理的全面性、协调性、系统性, 改变过去“头痛医头脚痛医脚”的方法, 防范治理环境的过程中“按下葫芦浮起了瓢”, 深入挖掘污染治理与温室气体控制协同的制度潜力、技术潜力, 安排好温室气体减排与空气污染物减排、水污染物减排、固体废物减排等工作的协同推进。
“十四五”时期我国逐步进入生态环境治理的“深水区”, 边际治理成本逐渐提高, 质量提升难度不断加大。这就要求在“十四五”时期应加大力度推进生态环境治理体系的现代化, 建立党委领导、政府主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的“社会共治”体系:明确党委领导职责, 建立科学合理的考核评价体系和责任追究机制;加强政府政策引导力和决策科学性, 加强生态环境保护干部队伍建设;加强相关制度安排, 促进企业绿色转型, 提高企业履行治污减排主体责任的内生动力, 充分运用市场化手段, 鼓励企业主动参与环境治理和生态建设;利用新技术新手段, 畅通社会组织和公众参与环保监督的机制, 不断提高我国公民的环境保护意识, 引导公众向绿色低碳、文明健康的生活方式转变。
“十四五”时期我们必须坚持“继往开来”不放松, 坚持分类推进、精准施策、协同治理、社会共治的原则, 推动环保事业再上新的台阶。
“十四五”生态环境保护的具体路径和重大工程
完善制度建设, 夯实生态环境保护基础
提升生态环境目标和标准要求。加强环境标准的制修订工作, 以适应新的环境目标要求。对环境标准尚未覆盖的领域, 抓紧制定相关标准和技术规范;针对新问题, 应及时更新和完善环境标准和技术政策体系;对大气、水、土壤环境质量标准和污染物排放标准进行更新和修订, 完善挥发性有机物、臭氧等环境标准以及与之相适应、相配套的环境监测标准与管理规范和技术导则体系, 鼓励地方根据自身环境保护工作的实际需要以及针对特殊环境问题制定具有地方特色的更严格的环境标准体系;完善环境保护技术政策, 针对排污许可证、空间管控、政策环境影响评价等新的领域抓紧制定配套技术规范, 建立重点行业绿色生产技术规范, 制定和完善餐饮服务业、移动源和农业源污染监控和防治技术政策。
完善责任追究机制。在中央—地方、各部委联防联控的各区域之间, 建立明确生态环境保护责任分配机制, 深入推进“党政同责”“一岗双责”机制, 细化环境责任, 并建立相应的追责制度, 加强法律监督、行政监察, 对各类环境违法违规行为实行“零容忍”。
健全考核激励的机制。统筹整合现有的与生态文明建设和生态环境保护相关的各项评价指标体系, 整合各类生态环境评估考核, 建立一套系统、科学的生态文明建设考核评价体系和激励办法, 用以考核各地区各部门责任落实和任务完成情况, 考核结果作为生态环境保护奖优罚劣、中央政策和资金倾斜、领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据, 并向社会公开。
建立生态产品价值实现机制。为充分调动生态环境保护的积极性, 落实“绿水青山就是金山银山”的理念, 必须抓紧建立生态产品价值实现机制, 使保护环境变得“有利可图”。生态产品价值实现机制主要包括建立纵向为主、横向为辅, 政府引导、市场参与的多元化生态补偿机制;积极发展资源环境权益交易, 完善资源环境价格机制, 继续探索完善用水权、用能权、碳排放权、排污权交易体系;大力发展生态产业, 推进产业生态化等。
健全管控手段, 提高生态环境治理能力
开展政策的事前事后评估。试点实施政策环境影响评价制度, 针对可能对生态环境产生影响的政策进行影响评价, 形成政策环评、规划环评、项目环评由上至下、层次分明的环评体系, 提高各领域政策与环境保护的协同水平;借鉴国际经验, 探索开展有关政策和重大项目的费用效益评价, 加强成本管理, 科学评价政策实施效果, 为政策的制定、修订提供科学依据。
实施精准监管和智慧监管。在继续压实中央环保督察工作的基础上, 推动中央生态环保督察突出问题导向、区域差异、重点问题, 健全生态环境保护督察机制, 提高中央生态环保督察的精准化水平;按照生态完整性建立区域生态监管机构, 加强生态环境保护常态监管力度, 完善监测点空间布局, 丰富监测点信息采集数据种类和数量;加强生态环境领域相关部门的合作, 加强数据管理和监测平台的共建共享, 建立数据资源统筹管理和共享制度, 建立统一规范的生态环境和自然资源基础数据库和标准体系;充分运用物联网、大数据、云计算、“互联网+”等先进技术手段, 完善大气、水环境质量的常态化监测, 建立土壤环境质量常态化监测体系, 实现环境监测、环境质量评估、环境风险预警和环保执法的综合集成, 提高常态环保监管的准确性和透明度, 降低环保监督执法的人力消耗和工作压力, 提高环保常态监管的成效。
持续推动生态环境领域“放管服”改革。不断加大生态环境领域简政放权和职能转变力度, 大力清理规范行政审批事项, 进一步压缩行政审批申请材料、办理时限, 为各类市场主体减轻负担;加强环境监管水平和监管力度, 扭转重事前审批轻事中事后监管的情况, 营造公平的营商环境;提高政府服务水平, 推动政府职能由重监管向监管和服务并重转变。
开展生态环境保护分区分类精准管制。突出空间用途管制和空间结构调整, 着力提高生态环境基础数据的精细化、系统化水平, 准确掌握空间尺度上资源环境承载力信息, 使生态环境保护工作服务于空间规划。生态环境部门应针对各管控单元所面临的不同生态环境问题, 制定相匹配的管控目标, 坚持问题和目标双导向, 综合运用细化空间管控手段, 制定差异化的政策规范和标准;应在过去按照领域、产业进行治理的基础上, 建立以空间规划为统领的空间治理模式, 让生态环境保护工作遵循空间规划的要求, 促进人口、经济、资源、环境在空间上的协调;在空间规划的指导下, 积极开展退耕还林、还湖、还草, 封山育林、植树造林等工作, 提高生态空间质量;在空间规划的基础上进一步细化空间控制单元, 编制环境准入清单编制, 完善禁止和限制发展的行业、生产工艺和产业目录和高耗能、高污染和资源型行业准入条件。
推动生态环境保护融入国家区域发展战略。加强京津冀产业转移和科技成果转化的便利化程度, 确保京津冀地区生态环境保护协作机制持续高效运行, 促进区域生态环境和发展水平同步提高;依据“生态优先、绿色发展”的原则打通长江经济带上中下游生态环境保护治理体系, 全面改善长江水系环境质量, 建立创新型现代产业体系;推进粤港澳大湾区空气质量率先达标, 加强近海生态环境治理, 加强海岸线保护与管控, 建立绿色智慧节能低碳的生产生活方式和城市建设运营模式;在长三角区域打造我国绿色创新发展高地和现代化绿色城市群, 建立常态化、实体化、分层次的环保协商推进机制, 形成区域联防联控示范。
推动绿色发展, 促进生产方式和生活方式绿色化
推动生产方式绿色化。进一步加严高污染高能耗产业的环境标准, 更新落后产能、工艺和设备清单, 加大淘汰力度;依据资源承载力, 推动产业结构调整, 加强产业和企业科学布局谋划, 防止污染产业的梯度转移;加强“散乱污”企业及集群综合整治, 做好企业进园区工作;重视国家级新区和重点产业园区的评估和治理, 推动开展集群化治理和循环化改造;加强企业绿色化升级改造, 推广绿色设计示范企业、绿色示范园区、绿色示范工厂的试点经验, 建立我国绿色制造体系。高度重视服务业带来的资源消耗、环境污染问题, 完善服务业 (尤其是餐饮、物流等高污染高能耗服务业) 环境标准, 加强对服务业环境污染的管控。推动生态农业和规模化农业发展水平, 推广农业清洁生产技术, 严格控制农业面源污染, 减少农药、化肥使用量, 加强农业废弃物的回收和综合利用。
发展节能环保产业。积极利用生态文明建设的重大发展机遇, 做大“环保红利”, 鼓励发展节能环保技术咨询、系统设计、设备制造、工程施工、运营管理等专业化节能环保企业, 形成可与国外同类先进企业竞争的主导技术和产品;既要鼓励大型国企转型发展节能环保业务, 又要大力培育节能环保专业化民营企业, 推动国企、民企相互促进和良性竞争, 培育形成多家百亿、千亿级别的节能环保企业;通过加大政府购买环保服务的力度, 推进合同能源管理、合同节水管理、第三方监测、环境污染第三方治理的规模化运营, 形成政府和社会资本合作的环境保护服务市场。
大力发展绿色金融。健全绿色信贷指南、企业环境风险评级标准、上市公司环境绩效评估等标准和规范, 构建绿色项目库, 在信贷领域推广“绿色优先, 一票否决”的管理原则, 禁止向不符合绿色标准的项目发放贷款;建立包括绿色发展引导基金、绿色产业发展基金、绿色担保基金、气候基金等多种形式的绿色基金, 为绿色发展提供充足的融资手段支持;鼓励企业、金融机构发行绿色债券, 募集资金主要用于支持生态修复、污染治理、绿色产业等领域, 出台支持绿色债券的财政激励政策, 补贴绿色债券发行;对于高环境风险企业强制推行环境污染责任保险。
加强生活污染源治理。加快实现再生资源回收利用体系与生活垃圾清运体系的有效衔接, 提高生活垃圾回收率;制定垃圾强制分类和减量化相关制度, 因地制宜制定城镇垃圾处理费征收使用管理办法;在外卖、快递领域减少垃圾产生, 提高垃圾无害化处理水平, 有效遏制“垃圾围城”问题。在公共交通、城镇公共事业车辆 (垃圾运输、洒水等) 等领域, 分步骤推广应用新能源和清洁能源车, 加快充电桩设施建设, 探索电池回收利用;构建城市绿色公共交通体系, 加强城市之间、城市和郊区的公交系统衔接和覆盖, 适度鼓励共享汽车和自行车出行方式, 引导共享出行有序发展, 鼓励汽车租赁业创新发展;进一步提高新建建筑节能标准, 执行绿色建筑设计、施工、运行管理标准, 推动超低能耗建筑规模化发展, 拓展已有建筑绿色化改造范围, 基本完成既有公共建筑节能绿色化改造。
推进绿色生活方式。实施全民环境保护宣传教育行动计划, 推广绿色生活行为准则, 利用环境教育基地、生态文明示范基地等各类平台, 开展以生活方式绿色化为主题的互动式教育, 利用互联网宣传绿色节能低碳生活方式, 创建一批绿色家庭、绿色社区、绿色学校, 提高全社会生态环境保护意识。制定和完善绿色消费指南, 引导抵制和谴责过度消费、奢侈消费、浪费资源能源等行为;完善财政补贴政策, 推广绿色产品, 限制和禁止使用一次性产品;完善居民水、电、气、垃圾处理等收费体系;提高绿色出行比例, 倡导绿色消费。
强化科技支撑, 建立有效的科研保障体系
立足我国生态环境保护的实际需求, 对标国际前沿绿色科技水平, 加快我国绿色科学技术研发, 重点聚焦能源清洁化利用、土壤和地下水污染治理和修复、生态环境智能化监测等领域;吸引国际人才来中国开展环境污染治理与修复研究工作, 加强本土生态环境专业人才的培养, 重点打造一批高水平创新团队。支持产学研用相结合, 加强科研院所和高校开展环保基础科学和应用科学研究, 对生态环境治理企业技术研发、推广、应用提供资金及政策支持;强化企业创新主体作用, 支持企业参与国家重点科技研发项目, 积极引导企业与科研机构加强合作, 鼓励科研机构、企业、环保组织合作共建重点实验室、工程技术应用中心和环保智库等科技创新平台, 推动环保技术研发、科技成果转移转化和推广应用。
实施重点工程, 提高生态环境质量
在巩固“十三五”重大工程成果的基础之上, 针对“十四五”生态环境保护新形势和新问题, 建议组织实施以下生态环境保护重点工程:
新型大气污染物综合治理工程:对污染物协同治理和挥发性有机物、臭氧防治技术开展科技攻关, 研发新型污染物防治技术路线和装备, 开展二氧化硫、氮氧化物、烟粉尘、挥发性有机物、氨气等多污染物协同控制。
大江大湖重点治理工程:统筹重点流域和湖泊点源、面源污染防治和河湖生态修复, 实施流域水环境综合治理工程, 完善重点流域产业准入负面清单, 调整大江大湖沿岸产业布局, 对高污染企业实施搬迁, 强化太湖、滇池等重点湖库水体富营养化防控, 将总氮、总磷纳入污染物总量控制指标, 实施总磷、总氮与化学需氧量、氨氮协同控制。
近海环境重大保护工程:实施近岸海域污染综合防治, 加强入海排污口监管, 重点整治黄河口、长江口、闽江口、珠江口、辽东湾、渤海湾、胶州湾、杭州湾、北部湾等河口海湾污染, 加强海岸带生态保护与修复, 严格控制生态敏感地区围填海活动, 强化实施禁渔、休渔政策。
土壤环境治理攻坚工程:在全国农用地和重点企业用地土壤质量详查的基础上, 构建土壤环境基础数据库, 建立土壤环境质量监测网络, 健全土壤污染防治相关标准和技术规范, 持续推进土壤污染防治综合先行区建设和土壤污染治理与修复技术应用试点项目, 制定详细的土壤污染治理和修复的时间表与路线图, 在重点行业和重点区域分步实施土壤污染治理和修复, 加强污染土地安全利用管理, 防范人居环境和食品安全风险。
固废减量化、无害化、资源化工程:推进“无废城市”试点建设, 及时总结先进经验在全国范围内推广, 在农业、工业、服务业、居民生活各领域推进垃圾减量化、资源化和无害化, 持续禁止进口洋垃圾, 提高国内资源回收产业发展水平, 严厉打击固体废物及危险废物非法转移和倾倒行为。
生态产品提质增值工程:建立生态产品价值实现机制, 推进绿色产业建设;构建以国家公园为主的自然保护地管理体系, 在国家公园试点基础上, 命名一批国家公园, 依托国家公园等开发优质的生态教育、游憩休闲、健康养生养老等生态服务产品;维护修复城市自然生态系统, 优化城市生态空间布局, 形成蓝绿交织的优质生活空间, 构建田园生态系统, 优化乡村种植、养殖、居住等功能布局, 发挥农田、草原、水域、林地等农业空间的生态功能, 有效扩大城乡生态产品供给。
本文作者：（刘峥延，中国宏观经济研究院国土开发与地 区经济研究所 ；毛显强系北京师范大学环境 学院教授、全球环境政策研究中心主任；江河， 北京师范大学经管学院环境经济研究中心）
参考文献
