摘 要：
2020年是生态文明体制改革一个非常关键的目标窗口期, “十四五”生态环境保护规划也将同时启动编制, 亟须对国家治理体系现代化中生态环境保护规划的使命与定位给出全局性、战略性、科学性的审视、研判和决策。本文立足“价值—制度—行动”框架, 展开对新时期生态环境保护规划使命与定位的具体分析, 首先提出新时期生态环境保护规划具有文明伦理价值、国家战略价值、发展质量价值、财富均衡价值、整体治理价值五重属性, 进而从国家规划体系构建的制度层面提出新时期生态环境保护规划在稳健与积极两种情景下的定位选择, 最后从行动层面提出新时期生态环境保护规划编制体系与实施路径的构建方案建议。
关键词：
2013年11月, 十八届三中全会提出全面深化改革的总目标“完善和发展中国特色社会主义制度, 推进国家治理体系和治理能力现代化”
众所周知, 从2014年8月“多规合一”改革试点启动到2018年3月自然资源部组建, 再到2018年12月《中共中央国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》发布, 再到2019年5月《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》发布, 作为国家治理体系核心组成的规划体系正在发生历史性变革, 这一系列变革对生态环境相关规划的权责范围、角色定位、工作目标、内容重点与实施管理等都将带来重大影响。
2020年是生态文明体制改革一个非常关键的目标窗口期, “十四五”生态环境保护规划也将同时启动编制, 亟须对国家治理体系现代化中生态环境保护规划的使命与定位给出全局性、战略性、科学性的审视、研判和决策。
国家治理体系的结构与层次
习近平总书记指出:“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。”综述相关代表性观点 (见表1) , 可以看出关于国家治理体系的认识是多层次、全方位、多视角的。在此, 借鉴郑吉峰提出的“价值—制度—行动”框架 (见图1) , 展开对新时期国家治理体系现代化进程中生态环境保护规划使命与定位的具体分析。
价值层面的生态环境保护规划
“龙头怎么摆, 龙尾怎么甩”。先进的治理理念是治理体系建构的价值基础, 缺乏正确的价值导向将使构建的治理体系盲目而缺乏前瞻性。作为关系党的使命宗旨的重大政治问题, 也是关系民生的重大社会问题, 生态环境保护规划在“十四五”乃至更长时间内, 应具有五重核心价值:
生态环境保护规划的文明伦理价值:规范人类与自然关系的秩序规则
今天我们看到一系列“生态病”的根源都是人与自然关系失序、失谐、失配的表现。生态环境保护规划理论核心是基于生态伦理, 重塑修复“人与自然的内在联系和内生关系”, 蕴含着非常重要的人与自然和谐平等的生态观思想, 而非简单的人类中心主义。树立自然价值理念, 确保生态系统健康和可持续发展的优先地位, 从过去的注重要素保护修复转变为注重系统保护修复, 从过去面向结果的工程型治理转变为面向源头的管控型治理, 今后还要将“山水林田湖草”的生命共同体系统服务功能提升为价值导向的环境管理, 就是要从根本上保护生态系统功能性和完整性, 协调生态环境保护与经济发展、资源利用的关系, 为自然界的整体认知和人与生态环境关系的处理提供了重要的理论依据, 为生态文明建设奠定了重要的思想方法论。
生态环境保护规划的国家战略价值:平衡保护与发展关系的构架范式
在我国现行的市场经济体制和行政管理体制下, 生态环境保护常常面临环境保护与经济发展的囚徒困境, 日常工作也常陷入面向人工存量环境的污染治理与面向自然存量环境的生境保护的双重重压之下, 自我博弈和顾此失彼的矛盾制约了生态环境保护的工作效能, 而各种利益相关者在经济增长和环境保护中所形成的“多重利益循环博弈”, 进一步加深了环境保护的执行困境。伴随生态文明国家战略的逐步深入、共识逐步达成、制度逐步完善, 生态环境保护的地位与形象正在得以极大提升与改变。过去, 我们更多关注生态环境的“供”, 但忽略了“需”, 致使供给的很多生态环境产品和服务不充分、不均衡, 不能有效满足需求。“绿水青山就是金山银山”的论断打破了保护与发展难以平衡的惯性思维, 扫除了旧思想的迷雾, 新的生态环境保护规划将为这种平衡提供一种构架范式, 进一步推进生态环境保护工作进入长效良性轨道。
生态环境保护规划的发展质量价值:保障资源与资产关系的品质底色
“树立自然价值和自然资本的理念, 自然生态是有价值的, 保护自然就是增值自然价值和自然资本的过程, 就是保护和发展生产力, 就应得到合理回报和经济补偿”, 是生态文明体制改革基本理念之一, 而这一理念关系到“绿水青山就是金山银山”等式方程的科学解答。生态环境保护规划不是不要发展的规划, 更不是不让发展的规划, 而是推动新旧动能转化, 实现高质量发展的应有之义、重要指标和创新动力。通过生态环境保护规划奠定自然或生态资源的价值认定与管理—价值评估与核算—价值交易与补偿的依据与逻辑框架, 进而为构建反映市场供求和资源稀缺程度、体现自然价值和代际补偿的资源有偿使用和生态补偿制度、构建以改善环境质量为导向, 监管统一、执法严明、多方参与的生态环境治理体系、构建更多运用经济杠杆进行环境治理和生态保护的市场体系、构建充分反映资源消耗、环境损害和生态效益的生态文明绩效评价考核和责任追究制度奠定基础, 最终将为“绿水青山就是金山银山”找到一条高效、和谐、持续的实现路径。
生态环境保护规划的财富均衡价值:维系效率与公平关系的动态天平
改革开放以来, 我国经济腾飞, 创造和积累了雄厚的物质财富, 但也形成了人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。我们解决了私人物品短缺的问题, 却面临公共物品短缺的新状态。习近平总书记曾指出:“良好生态环境是最公平的公共产品, 是最普惠的民生福祉。”这一科学论断不仅阐述了生态环境的公共产品属性, 更深刻说明了其与民生之间的紧密联系。当前, 我们面临着社会财富分配不均两极分化的风险, 就更加要求公平满足人民对安全的食品、清新的空气、洁净的水等基本公共产品和优美的环境等优质生态产品的需求。通过生态公平倒逼经济效率, 既包括生产效率, 也包括组织效率、法制效率、政策效率, 避免发展赤字累积导致整个社会系统天平的失衡加剧。
生态环境保护规划的整体治理价值:建立权利与责任关系的制度闭环
从治理的维度思考和解决问题是当下一切规划的核心属性。生态环境保护规划要体现这种属性, 必须站在国家治理思维的高度认知自身价值, 即要追求实现横向到边、纵向到底、整体性、统筹性的“权、责、利”的闭环设计。生态环境治理体系由治理主体、治理对象、治理手段、治理机制和治理绩效等组成一个完整的制度运行系统, 只有系统设计这些组成部分, 构建出一个有机协调并具有应对弹性的体系, 方能形成强大的治理能力。为此, 必须避免规划“就环境论环境”的专项思维、避免“规划统筹力度不够与其他政策工具混合发力”的碎片化局面, 避免“规划规划, 墙上挂挂”的弱实施困境, 新时期生态环境保护规划应全面系统梳理和统筹整合制度、法规、政策、技术, 做好相互之间的有机衔接, 在此基础上, 健全和完善生态环境保护规划实施监督、评估、考核机制、激励和容错纠错机制, 推动生态环境保护规划形成“编制—审批—实施—监测—评估—监督”的横向到边、纵向到底的整体性治理能力。
制度层面的生态环境保护规划
制度层面的生态环境保护规划主要考察其在国家规划体系中的职能定位与关系定位。2018年11月, 中共中央、国务院发布《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》明确了新时代国家新规划体系重构目标、原则与要求, 提出坚持下位规划服从上位规划、下级规划服务上级规划、等位规划相互协调, 建立以国家发展规划为统领, 以空间规划为基础, 以专项规划、区域规划为支撑, 由国家、省、市、县各级规划共同组成, 定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系。
面对新形势、新任务、新要求, 各类规划正处在明确功能定位, 理顺相互关系的关键时期, 一旦确定将奠定每类规划在未来很长一段时间内的国家治理分工与话语权。
2018年机构改革, 组建生态环境部。从环境保护部到生态环境部, 短短两个字的变动, 却意味深长——突出“生态”一词, 意味着打好污染防治攻坚战, 生态保护与环境保护两者缺一不可。这个变化对生态环境保护规划在国家规划体系中的定位也带来抉择, 在我们看来有两种定位情景:一种为稳健情景, 定位为一般性的国家重点专项规划 (见图2) , 另一种为积极情景, 成为介于国家发展规划、国土空间规划与其他国家专项规划、区域规划之间的第三方保障型规划, 地位和重要性要高于一般性国家重点专项规划 (见图3) , 可称为生态环境保护规划的双保障定位模型, 是三大攻坚战的制度保障, 是经济社会发展、国土空间开发的环境保障。
我们更倾向于第二种积极情景定位, 主要考虑理由有以下三点:
一是生态环境的系统性决定了生态环境保护规划不能定位为一般的专项规划。作为统一的自然系统, 生态是各种自然要素相互密切依存而实现良性循环的自然链条, 是无法通过还原论的方法化整为零地解决的。“山水林田湖草是一个生命共同体”的重要论述, 告诉我们生态环境保护工作是要立足全局加以考量的, 生态文明建设要全方位、全地域、全过程, 统筹兼顾、整体施策、多措并举地开展。
二是生态环境保护工作的全局性决定了生态环境保护规划不能定位为一般的专项规划。基于机构改革的意图判断、当前生态环境部主抓的《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》蓝天、碧水、净土三大保卫战, 以及就生态保护红线与自然资源部的分工, 可以看出生态环境保护工作呈现出“狠抓重点, 聚焦人为环境污染防治”和“高位监督, 聚焦生态环境破坏溯源追责”的新特点。若从源头治理的角度看, 就是先前环境保护工作要把自然生态源的“保”和人为污染源的“控”“治”都要抓, 现在则是人为污染源的“控”“治”和自然生态源的“督”相结合。这种转变反映出中央对生态环境保护工作的主阵地定位:立足并守好人工环境系统, 适当向自然环境系统延伸, 专心构建起人与自然之间的“修复网”与“保护盾”。
三是国家生态安全维护与治理的权力平衡性决定了生态环境保护规划不能定位为一般的专项规划。实质上国家发展规划与国土空间规划的制定都存在潜在的生态影响, 既有“裁判员”角色又有“运动员”角色的职能设置使得单独靠两部门自身解决并不完全合理和现实。“绿水青山就是金山银山”的实现需要第三方规划加以防范和保障, 新的生态环境保护规划若能实现“面向生态环保业务的统筹编制、面向发展规划与空间规划编制的环评影响防范、面向多规实施的环境监督、面向生态系统功能价值核算、面向生态环境责任的协同治理”五位一体的内容设计与机制创新, 则生态环境保护规划将具有更加科学合理的位置, 与国家发展规划和国土空间规划产生良性互动, 而非单纯的约束与被约束关系, 让自身发挥更为关键的作用, 很大程度上将扭转被动防污治污的“救火队员”角色, 介入“查、测、溯、治”更为重要的源头治理环节。
行动层面的生态环境保护规划
基于我国空间地理特征、环境承载力差异显著、地区间发展水平差距大、生态环境安全风险各异等现实国情, 实施生态环境保护规划、进行分区管治是协调环境与经济、产业布局、城镇化建设的必要手段。十一届全国人大一次会议组建环境保护部, 国务院批复的《环境保护部机关“三定”实施方案》, 确定“组织编制环境功能区划”为原环境保护部的主要职责之一, “环境功能区划”的出台继而确定了我国实行分区管理、分类指导的环境管理和政策框架。之后陆续发布《全国环境功能区划纲要》《全国环境功能区划编制技术指南 (试行) 》《关于贯彻实施国家主体功能区环境政策的若干意见》等文件, 从环境要素 (大气、水、土壤、生态等) 和空间尺度 (全国、省级、市县级等) 两方面初步构建了环境功能区划技术体系, 提出分区负面清单管理政策。同时, 积极开展了区域和城市层面的环境功能区划实践。2012年至今, 分别在吉林、四川等地开展环境功能区划编制实施试点工作;《京津冀协同发展生态环境保护规划》中依据主体功能区划, 实施环境分区管治;对福州、广州、青岛等地开展城市环境功能区划研究, 包头、郑州等城市建立了市级环境功能区划体系。这些工作主要以环境要素或专项环境功能区划为主, 侧重点集中于如何开展环境功能区划。由于没有综合考虑生态环境、社会经济和人类健康等因素, 与各类规划间有效衔接不足, 环境保护统筹指导作用与力度有限, 严重制约我国当前生态环境工作的系统化推进, 与国家生态文明建设要求不匹配, 与国家治理能力提升要求不匹配, 因此开展生态环境保护规划编制创新势在必行。
《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出, 生态环境保护等相关专项规划可在国家、省和市县层级编制, 不同层级、不同地区的专项规划可结合实际选择编制的类型和精度;相关专项规划要遵循国土空间总体规划, 不得违背总体规划强制性内容, 其主要内容要纳入详细规划;坚持山水林田湖草生命共同体理念, 加强生态环境分区管治, 量水而行, 保护生态屏障, 构建生态廊道和生态网络, 推进生态系统保护和修复, 依法开展环境影响评价。这为生态环境保护工作实现空间管控落地突破提供了历史性契机, 一定要充分把握和转化。
生态环境保护规划的编制创新
在先前以构建国家空间规划体系为最终目标的“多规合一”工作中, 通常认为城乡规划和土地利用规划是空间规划的“正规部队”。两者的优势在于:能够立足空间, 法律支撑完备、行政管制强力、组织体系庞大以及技术方法缜密。相比“两规”, 生态环境保护规划则对空间的谋划几乎处于空白状态, 在实施中常罗列一些泛泛的原则、标准, 缺乏可操作性的实施导则和约束性指标来管控, 空间底盘“弱”成为生态环境保护工作的一块关键短板。为此, 当前完善提升生态环境保护治理体系和治理能力一项最迫切的工作就是以防污治污、生态保护为抓手, 建立起长期性、制度性的空间落地单元, 做实、做精、做强。
新时代生态环境保护规划是“范型转换”大于“技术转换”, 要尽快启动开展生态环境保护专项规划的“顶层融通、技术打通、标准连通、体系顺通、策略贯通”工作, 构建生态环境分区管治体系 (见图4、图5) , 体系与五级三类的国土空间规划体系相呼应, 包含“五级”:国家、省、市、县、乡镇 (可选) 五级国土空间规划中包含生态环境分区管治;“三类”:总体、专项和详细规划三类规划。生态环境分区管治单元作为一种空间单元, 一方面是从国家、省、市县指标、标准层层传导的技术和制度链环, 另一方面是防污治污的修复单元、监测预警的决策单元、评估督察的责任单元、政策供给的管理单元和数据获取的统计单元的集成体, 遵循“生态优先, 绿色发展;以人为本, 提升品质;城乡统筹, 区域协同;因地制宜, 分类施策;全域覆盖, 刚柔并济;事权明晰、以督定审”的原则, 从底层大大强化生态环境保护规划的治理能力和效力。
空间立“基”, 即识别生态空间安全格局、划定生态环境分区管治单元、设立合理开发治理目标要求、明确各类环保用地及设施建设标准, 建立起以“三线一单”为核心的生态空间管控体系, 在国家和省级层面主要针对体现主体功能战略的各个类型区, 在市县这个层面是三区三线划定空间, 利于区别对待, 分区施策;数量立“尺”, 是对生态空间与污染排放总量进行安排, 以及与之匹配的生态环境治理体系和能力供给数量, 有力支撑开展生态环境综合整治与生态系统保护修复两项重点工作, 以确保区域发展可持续性。质量立“规”, 旨在保证生态系统健康可持续, 实现“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的规划思路与效果, 防范因生态系统退化造成的生态安全问题。
生态环境保护规划的实施创新
一是基于“大环境”系统观升级宏观管理模式。“大环境”观和“大系统”观是可持续发展的基本理念, 只有真正树立起这样的“大环境”观和“大系统”观, 才能摈弃过去“有利大家上、有责大家让”的制度性缺陷。按照全面改善环境质量的共同工作目标, 研究和确定工作内容、任务分工, 以对改善环境质量的贡献作为各地区各部门工作绩效的评估依据。通过“信息采集、系统协调和网状共享”等途径, 使生态环境部门的工作从以社会控制型为主的监督管理模式向综合服务型、社会统筹型的治理模式转变。
二是以“公平有效”为核心改进资源配置方式。充分运用好空间、总量、准入三大机制, 做好开发强度、资源环境承载力以及生态功能价值之间的转换, 实现发展、保护、修复、治理的协同性和整体性。首先, 高度重视分区管治, 将绿色化融入城镇化, 更加注重城乡统筹、大中小城市和城镇的统筹、人口资源环境的协调, 构建生态、生活、生产空间均衡有序、功能互补的发展格局;其次, 科学运用总量管控, 以提升环境质量为目标, 以环境容量为约束, 积极削减排放总量, 实现紧凑集约、高效绿色的发展;最后, 有效落实准入调控, 按照不同地区的环境标准, 制定严格的产业准入标准和退出条件。根据各地区生态功能定位和区域经济发展的实情, 强化产业准入负面清单, 优化产业结构, 有序化解过剩产能。
三是以“共建、共治、共享”为目标深化多元社会治理。要完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制, 推动政府、企业和社会组织公众的共同合作, 共同经营, 获得各自的目标, 有利于全面生态保护工作的深化发展。运用多元化的管治手段, 包括工程、行政、技术、经济、法律、宣传等手段, 促进生态环境管理目标更好、更高效地实现。加强政府与社会组织之间的沟通、协作以及不同社会组织之间的相互配合, 鼓励公众参与, 构建以生态文明建设为导向的多元协作机制和文化价值体系。提高全民关于环境保护价值观、社会观、发展观的培育, 尊重公众的知情权、参与权、表达权和监督权, 构建现代环境文化价值体系。充分发挥环境信息公共服务平台、产业整合孵化平台作用, 增强服务供给与需求的有效对接。
四是以“互联网+大数据”为手段赋能生态环保队伍。科技是环保的强盛之基, 是生态环境治理能力现代化的基础支撑。要积极探索生态环保“互联网+”和大数据战略, 运用物联网、云计算、大数据、地理信息集成等新一代信息技术, 促进生态环境保护规划、建设、管理和服务智慧化的新理念和新模式。大力提升生态环保信息化能力建设, 赋能生态环保人员队伍。充分发挥生态环保科研机构和企业的能动作用, 集合企业、科研单位优势, 突破产学研瓶颈, 进行科技成果资本化、产业化, 提升科技成果转化率, 为实现全国污染源、保护源环境治理与风险的实时在线监控预警与决策分析提供技术保障。
五是以健全强化生态文明管理体制保障规划效力。习近平总书记指出:“只有实行最严格的制度、最严密的法治, 才能为生态文明建设提供可靠保障。”为此, 首先围绕生态环境保护规划, 加快开展编制审批、法规政策、技术标准与实施监督四大体系建设, 探索建立规划责任人或许可人制度。其次, 实行最严格的生态环境保护制度, 深化生态文明制度改革, 完善经济社会发展考核评价体系, 进一步完善“党政同责”“一票否决”等生态文明建设和生态环境保护的政治责任制度, 建立健全责任追究制度、生态环境保护督察制度、资源生态环境管理制度, 统一行使生态和城乡各类污染排放监管与行政执法职责, 建立统一的生态环境监测预警体系, 构建产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系。
展望
从“盼温饱”到“盼环保”, 从“求生存”到“求生态”, 从“既要金山银山, 也要绿水青山”的认识进步, 到“绿水青山就是金山银山”的观念转变, 再到绿色发展理念的贯彻执行, 中华民族为了伟大复兴和永续发展的坚定抉择, 正化作向全面建设美丽中国迈进的铿锵步伐。与此同时, 由高速增长转向高质量发展阶段的中国特色社会主义建设, 对我国生态环境保护提出了一系列具有方向性、艰巨性、统筹性、世界性和长期性的考验。
生态环境保护规划作为生态环保工作的指南针, 面向“十四五”和美丽中国建设路线图, 在新的历史时空方位中, 要明确政治站位、融入规划改革、顺应重心转变、打胜攻坚战役、解答历史命题, 广大环保人要加紧加快完善和创新生态环境保护规划编制理论、方法和技术, 为我国生态环境治理构筑高水平“规划谱系”、赋能高质量“规划动力”, 将成为一项极富时代价值与意义的理论与实践工作。
本文作者：（王伟 ,中央财经大学政府管理学院 ；芮元鹏 , 北京市丰台区生态环境局 ;江河 ,北京师范大 学经济与工商管理学院环境经济研究中心）
参考文献
