2017年3月, 李克强总理在第十二届全国人民代表大会第五次会议上所做的政府工作报告中提出要“坚决打好蓝天保卫战, 2017年二氧化硫 (SO2) 、氮氧化物 (NOx) 排放量要分别下降3%, 重点地区细颗粒物 (PM2.5) 浓度明显下降”, 这是“蓝天保卫战”一词的首次亮相。其实, 真正的蓝天保卫战早在2013年9月“大气十条”发布之时就已打响。2017年10月, 中共十九大报告进一步要求“坚持全民共治、源头防治, 持续实施大气污染防治行动, 打赢蓝天保卫战”。从“打好蓝天保卫战”到“打赢蓝天保卫战”, 表述仅一字之变, 却反映了党中央对治理大气污染的坚定决心, 对广大人民的庄严承诺。
赢的意义:对人民生态环境需求的更高响应
良好生态环境是最公平的公共产品, 是最普惠的民生福祉, 只有按照尊重自然、顺应自然、保护自然的理念, 把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程, 才能走出一条经济发展与环境改善双赢之路。过去几十年, 我国经济快速发展, 同时也付出了沉痛的生态环境代价。蓝天成为人们生活中的一种盼望、一种奢望, 雾霾成为城市发展之困、民生之痛。
尽管近些年来, 从产业结构调整到清洁能源替代, 从淘汰老旧车辆到围剿“散乱污”, 大气污染治理不断提速, 治理成效逐步显现, 让百姓看到了蓝天重现的希望, 2016年, 京津冀、长三角、珠三角三个重点区域的PM2.5年平均浓度比2013年下降了30%以上, 污染在减轻, 蓝天在增多, 但改善空气质量的任务依然艰巨。
正是在这样的背景下, 十九大提出“打赢蓝天保卫战”的要求, 这是我们党对雾霾立下的战书。打赢蓝天保卫战, 体现了党对人民生态环境需求的高度重视, 更体现了改善环境质量的决心和信心;是公众对改善环境质量的满心期待, 更是全面建设小康社会的必然要求;不但满足了广大公众的生态需求, 更是立国之本、执政之基。
赢的标准:人民群众的环境感受
随着人民生活水平的提升, 老百姓的需求也在发生变化。从温饱到环保, 从生存到生态, 公众对环境质量的要求越来越高, 对美丽中国充满期待。蓝天保卫战是为人民而战, 是为子孙而战。什么样的蓝天保卫战算是打赢了, 这需要人民判断、实践检验。
近年来, 一方面看到大气污染物排放总量和排放强度逐年下降, 另一方面却看到雾霾在全国范围蔓延, 笼罩了天空。打赢蓝天保卫战的标准到底是什么, 这是一个值得思考的问题。公众并不一定关心污染排放的数字, 却能直观地看到天空、呼吸到空气。蓝天保卫战打赢与否, 老百姓不用监测设备、不用统计数据, 用的是自己的眼睛、鼻子、耳朵, 这就是公众的环境感受。打赢蓝天保卫战的根本标准就是公众的环境感受。
当然, 作为一个主观指标, 公众的环境感受是千差万别的, 存在明显的粘性, 这种粘性对不同地区的蓝天保卫战提出了差别化要求, 对于空气质量已经达标的城市, 应当进一步守住蓝天保卫战的胜利果实, 决不能让空气质量出现下滑;对于空气质量尚未达标的城市, 则要集中全力, 下定决定努力攻坚。
尽管公众的环境感受是判断蓝天保卫战是否打赢的根本标准, 但这个标准有些主观, 难以拿捏。从实际操作的层面, 如何判断蓝天保卫战的战果?《“十三五”生态环境保护规划》已经做出了回答, 到2020年, 全国338个地级城市空气质量优良天数比率必须达到80%以上, 对于空气质量尚未达标的城市, 就是要以2015年为基数, PM2.5浓度平均下降18%, 同时, 还要为2035年生态环境根本好转这个目标做好谋划, 打好基础。
虽然《“十三五”生态环境保护规划》已经为打赢全国蓝天保卫战设定了客观标准, 但我们必须认识到, 打赢蓝天保卫战, 不仅仅是全国平均水平的打赢, 更像是一场脱贫攻坚战。正如“小康路上一个也不能掉队”一样, 蓝天保卫战不允许一个城市掉队。“大气十条”颁布以来, 全国PM2.5浓度逐年下降, 平均大气环境已然好转, 但对于京津冀、长三角和珠三角这些重点区域, 优良以上天气比重仍然不高, 我们不能用一些地区的空气质量达标去平均另外一些地区的空气质量不达标。蓝天保卫战, 应该是每个城市打赢、每个乡村打赢、全面打赢。
赢的压力:一些存在的问题不容忽视
从“奥运蓝”到“APEC蓝”, 再从“阅兵蓝”到“两会蓝”, 我国的蓝天保卫战曾经收获了多次胜利, 然而, 这些蓝天都未成为常态, 主要原因在于如下几点:
运动式治霾、机制缺乏。不论是“APEC蓝”, 还是“阅兵蓝”的成功, 都体现出我国区域雾霾协同治理在大事件治理中的作用和力量, 也是大气污染联防联控的典型案例, 国外学者称这种运动式的污染治理为“大事件治理”。在联防联控中, 各省 (市) 通过联合执法、联合监督、联合披露等一系列联合行动, 在短期内取得了明显的治污成效。然而, 这种大事件治理也存在无法解决的弊端。由于大事件联合治污是某个重大事件下行政强制的跨区域力量整合, 一方面, 这种大事件的背后是高级别的行政统筹, 另一方面, 大事件结束之后, 大事件治理随即消失, 成果难以保持, 缺乏长效机制。另外, “APEC蓝”和“阅兵蓝”的背后是机动车限行、企业停限产、工地停工, 在短期内, 地方政府可以放弃一些经济利益保证运动式治理的实现, 但在长期, 这种一刀切式的减排措施其实是牺牲一部分人的经济利益, 并不可取, 也不可行。
只看眼前、评估失调。在蓝天保卫战中, 之所以会出现顾此失彼、患得患失, 是因为在现行的政治体系下, 任期考核和五年规划目标考核制约着地方官员行为模式, 对环境治理产生了重大影响。企业环境行为具有明显的“利他非利己”特征, 无论从坚持成本收益法则的古典经济学视角, 还是从强调满足利益相关者诉求的伦理学视角, 都很难迫使企业承担更多的环境责任。解决具有外部性的环境污染, 政府的作用举足轻重。然而, 现有考核制度下, 地方政府官员因受到来自不同目标考核的压力, 会对辖区环境治理进行权衡。在个人利益诉求的驱使下, 地方政府官员对环境治理的全链条成本收益分析不足, 只看到前端治理的成本, 看不到好的后果, 这种成本收益的评估失调必然导致环境规制政策的弱化。
工具缺乏、协同不足。中国的环境问题是由粗放式经济发展模式导致的, 而这种发展模式又源于“中国式分权”下的政府行为, 分权改革过程中经济分权与政治集权的特征构成了具有中国特色的治理模式。中央政府具有干预地方并调整中央与地方之间权力配置的权威, 在中央政府的激励与约束下, 地方政府对地方事务有较大的自主权, 这在环境规划和保护中的作用越来越重要。中国市场化改革所带来的经济领域上的分权, 特别是财政分权使得地方政府在财政支出、资源配置上拥有很大的裁量权。西方传统理论认为, 分权监管环境会产生“竞次”现象, 促使地方政府放松环境监管标准或以其他地区为标杆制定标准, 以吸引投资、增加就业或税收, 很少关注他们的行为是否会给周边区域强加污染成本, 进而导致整个区域范围内的环境质量下降。然而, 现有的大气污染防治机制并没有充分考虑这个方面的影响, 缺少区域环境治理的工具。尽管大气联防联控机制在京津冀、长三角和珠三角地区初显成效, 但这种成效的背后是政治力量的推动, 缺乏长效机制。另外, 在国土面积如此广大的中国, 大气联防联控的区域范围究竟能够扩大到何种程度, 联防联控的经验能在多大范围内推广, 还需要深入研究。以京津冀大气联防联控为例, 从“2+4”到“2+26”, 京津冀雾霾协同治理的范围在不断扩大, 这一方面体现了京津冀区域雾霾治理范围的扩大和影响的加强, 以及周边地区治理雾霾的决心和信心, 另一方面也反映了京津冀大气污染联防联控不仅涉及京津冀核心区城市的大气环境, 还关系到周边其他城市的空气质量。但是, 任何一项措施的制定和实施都有其需要具备的前提条件和客观要求, 也没有放之四海而皆准的治理措施。因此, 当雾霾协同治理的范围不断扩大时, 还有一个重要问题需要面对, 那就是政策效力。在某种程度上, 政策实施范围与作用效果之间的关系是反向的。因此, 如何在范围逐渐扩大的前提下, 协调好更多的利益关系, 保证政策实施效力是未来区域雾霾协同治理的重点和难点。
赢的路径:以共治共管确保目标实现
生活在同一片天空之下, 不论是空气质量已经达标的城市, 还是被雾霾长期困扰的城市, 都要面对全球性的大气污染, 因为大气污染的特殊性质, 使得每个城市的大气质量不仅取决于自身, 还在很大程度上依赖于周边环境。蓝天保卫战, 任何地区和城市都无法置身事外, 这就要求地方政府在看待蓝天保卫战时, 需要杜绝“事不关己高高挂起”的思维, 将蓝天保卫战提到紧急待办的日程上来。
当然, 我们也要正视此战的困难。地方政府也深知保卫蓝天的重要性, 但是能力有限。这个能力涉及多个方面:一是财政能力有限, 作为一个典型的公共物品, 环境污染治理投资金额大、收效时间长、经济回报少, 这使得环境治理在很大程度上是只有财力雄厚地区才做得起的事, 一些贫困地区连温饱都没有解决, 无力谈环保;二是协调能力有限, 大气污染具有传输性, 蓝天保卫战也不是一个地区关起门来就能完成的任务, 需要区域之间的协调合作, 这就涉及到成本和收益的分摊问题, 协调好地区之间的大气污染治理成本和收益也不是地方政府能够做到的;三是执法能力有限, 环境执法是蓝天保卫战的薄弱环节, 近些年来, 随着环境监察制度、环保约谈制度的不断推进, 特别是中央环保督察无疑发挥了巨大的作用, 查处了一批突出的大气污染问题, 震慑了违法行为, 但执法力度不够强、执法不规范、执法监督机制薄弱等问题也渐渐暴露出来, 这也制约着蓝天保卫战的成败。
打赢蓝天保卫战, 需要政府、企业、公众三方共同施力。对于政府而言, 应当正视保卫战中存在的困难, 采取分区管控、分区考核、分区治理的方法和手段;对于企业而言, 应当在严格遵守法律法规的同时, 探索找到转型升级的出路, 走向绿色发展道路;对于公众而言, 重点在于倡导勤俭节约的消费观, 广泛开展绿色生活行动, 倒逼绿色生产。
分区治理、政策协调。蓝天保卫战不是单纯依靠一个地区就可以打赢的, 也不是单纯依赖一个环境政策就可以胜利的。为此, 一方面, 应当把国土按照环境功能分区, 整合现有的零碎空间, 直接扩大某种功能空间的面积, 充分利用空间的生产能力, 发挥空间的经济规模效应和治污规模效应, 针对不同空间的功能和性质制定差别化的大气污染治理策略, 实现分区管控、分区治理。另一方面, 应当加强政策协调。伴随着经济社会结构的日趋复杂化, 单纯依赖某一项环境规制政策已经独木难支, 强化不同环境政策之间的协同和协调, 提高整体的环境规制效率。因此, 针对蓝天保卫战的环境政策不是一个或者几个, 而应是一揽子的, 这些政策之间在时间、力度、对象等各方面都需要做到协同协调、步调一致, 以保证政策兼容性, 减少政策排异性。
疏堵结合、制度先行。企业是污染的产生环节, 也是减少污染的重要所在, 更是打赢蓝天保卫战的关键之点。现有的大气污染治理机制的核心在“堵”, 机动车限行、企业停限产、工地停工, 这些政策的作用非常直接, 但执行起来杀伤力很大。一方面, 企业在执行这种政策时非常不情愿, 他们承担了所有的成本, 却没有任何收益, 哪怕是远期收益;另一方面, 绿色发展的核心也不是不要发展, 只留绿色。因此, 在对污染企业“堵”的同时, 应当为企业找到产业转型、技术改造、产品升级的出路, 从税收制度、科技制度、就业制度等各方面, 为企业绿色发展创造条件。最终, 让企业在面对高污染成本的同时, 也看到绿色发展的收益, 只有这样才能发挥环境政策的作用, 倒逼企业绿色发展。
绿色生活、人人有责。生态环境与每个人的生活息息相关, “霾”伏之下, 谁都无法独善其身。随着工业化和城市化的快速发展, 生活污染排放比例逐渐提高, 对于一些工业发展已经步入中后期阶段的城市和地区, 生活污染已经超过工业污染, 成为造成大气污染的主要因素。因此, 对于公众而言, 致霾, 或多或少人人有份;治霾, 或大或小人人有责。绿色消费的重要意义不仅仅在于减少生活污染, 更重要的是, 通过绿色消费可以倒逼绿色生产, 引导企业绿色技术创新, 优化产品绿色供给结构, 建立绿色流通渠道。为此, 要“牢固树立社会主义生态文明观, 加快建立绿色生产和消费的法律制度和政策导向, 倡导简约适度、绿色低碳的生活方式, 反对奢侈浪费和不合理消费”。
保卫蓝天, 不是轻轻松松就能实现的, 必然面临艰难险阻。唯有从战略上谋篇布局、合理规划, 从战术上步步为营、扎实推进, 从心理上全力以赴、加倍努力, 才能打赢这场蓝天保卫战。
本文作者：（杜淼，北京科技大学文法学院 ；杜雯翠，首 都经济贸易大学 ；江河系中国政法大学教授。 杜雯翠系本文通讯作者）
